El Ecuador, como otros países de la región, atraviesa actualmente por un proceso de transformación institucional en el cual cobra crucial importancia el rediseño constitucional. Una lectura atenta de la Constitución, nos revela la existencia de un proceso de transformación constitucional, que afecta al conjunto del diseño institucional del sistema político que estuvo vigente desde el proceso conocido como de retorno a la constitucionalidad y que definió el carácter del Estado y del sistema político vigente desde 1978. Esta modificación o transformación se expresa tanto en la caracterización de la parte dogmática de la Constitución, que es la que hace referencia a los derechos, como en la parte orgánica, que define las estructuras del proceso decisional.

Desarrollare dos estrategias argumentativas, la primera de método, dirigida a discutir las relaciones que es posible reconocer en la formulación del texto constitucional entre semántica, hermenéutica y pragmática en el diseño de la nueva Constitución; argumentación que me permitirá definir los cambios que en materia constitucional presenta la Constitución elaborada en Montecristi. Como ya se ha establecido, un cambio de concepto en la definición del estado desde su caracterización como ‘estado de derecho’ a la nueva de ‘estado constitucional de derechos’.

La semántica hace referencia a la formulación misma del texto constitucional, y tiene que ver con su coherencia y consistencia interna; la semántica del  texto aparece como campo discursivo que reúne en sí, tanto el sentido de la definición constitucional como sus derivaciones de tipo organizativo, ambos componen el cuadro institucional de la Constitución.

Es en este nivel de la construcción del campo semántico donde se juega la capacidad vinculante de la C; la hermenéutica aparece como operación de interpretación del texto, que la realizan los actores sociales y políticos en sus distintos ámbitos o posiciones institucionales; de la interpretación del texto dependerán sus efectos pragmáticos ya como efectiva conducción o canalización del proceso político que la Constitución norma y regula.

La segunda argumentación me conduce a analizar el proyecto de re-institucionalización que se diseña en Montecristi, el modelo de Estado que allí aparece responde a su vez a la concepción de sociedad y de economía que se establece en la Constitución.

Estas dos argumentaciones nos conducirán a ensayar algunas hipótesis interpretativas sobre la viabilidad efectiva de la C y sobre las consecuencias o derivaciones que esta trae consigo desde la perspectiva del modelo de democracia que ésta formula para el Ecuador del siglo XXI

II. SEMANTICA, HERMENEUTICA Y PRAGMATICA EN EL TEXTO CONSTITUCIONAL

La semántica constitucional hace referencia al carácter de la Constitución como ‘fuerza normativa’; la C aparece como fuente de legitimación del sistema político; en esa dirección establece los parámetros de autodefinición o de identidad que la sociedad reconoce como propios, la C debe estar conectada o ser expresión de la realidad en la cual se forma; pero no solo ello, la C también establece lo que la sociedad quiere ser; o sea, su fuerza normativa está dirigida a ‘ordenar y conformar la realidad política y social”. Establece por tanto los criterios fundamentales que ordenan todo el desarrollo normativo que después se traducirá en leyes orgánicas y secundarias, así como en procedimientos e instituciones que regulen el proceso político de construcción de decisiones colectivas.

La semántica constitucional establece el campo de posibilidad para las interacciones políticas, al definir el sentido en el cual estas pueden realizarse y las instancias organizacionales que pueden posibilitar la realización o concreción de ese sentido. De esta construcción se deriva todo el sistema jurídico que implementa la C; esto significa que una ley orgánica o un reglamento no pueden ni alterar ni modificar el sentido expresado en el texto constitucional.

Esta caracterización analítica nos permitirá descifrar el carácter de consistencia y eficacia del texto constitucional como fuerza normativa. De la coherencia semántica de la C dependerá su efectiva materialización como proceso político. Como afirma con claridad el tratadista español Enrique Pérez Luño, la semántica del texto constitucional responde a dos imperativos básicos, a la “necesidad de establecer un orden normativo objetivo y estable como garantía frente a la arbitrariedad del poder”; así como a la “función de legitimación” (Pérez Luño: 1999, pp.249-283)  que la aplicación del texto constitucional realiza, tanto respecto de si mismo (la efectiva aplicación del texto constitucional debería re-legitimar la vigencia del mismo texto constitucional), como respecto del proceso político que ésta apunta a regular;  este segundo aspecto nos permitirá identificar cómo las prestancias organizativas cumplen con las premisas normativas, esto es cómo la Constitución efectivamente realiza el cuadro de derechos o el ‘deber ser’ diseñado en su parte dogmática.

Entre la semántica constitucional que define el carácter del texto constitucional como fuerza normativa y la pragmática constitucional como efectiva realización normativa de la Constitución, se inserta la hermenéutica constitucional como dimensión de interpretación del texto constitucional con fines de operacionalización práctica de la Constitución. Inconsistencias en su formulación técnica como en su concepción política, pueden afectar la legitimidad de la misma constitución y por esa vía del mismo proceso político en el cual se despliega la operación constituyente.

III. EL ESTADO CONSTITUCIONAL DE DERECHOS

Veamos ahora cómo la estructura de la C tanto en su parte dogmatica como en su parte orgánica promueve o dificulta la coherencia requerida para que ésta se convierta realmente en fuerza normativa respecto del proceso político que deberá regular y canalizar.

Desarrollaré a manera de hipótesis interpretativas 6 argumentaciones sobre el carácter del concepto de Estado que presenta la C de Montecristi.

1. La Constitución de Montecristi al definir su dimensión proyectiva  o de autodefinición acerca de la realidad social sobre la cual despliega su diseño institucional, presenta una ampliación cuantitativa de derechos,  en esta se reconoce la expresión de nuevos actores emergentes, que resultan en mucho del deterioro social producido por las crisis económicas que ha presenciado el país en las últimas dos décadas. La Constitución presenta avances significativos en la extensión de derechos hacia este nuevo conjunto de actores emergentes, e incluso desarrolla importantes mecanismos de exigibilidad y de garantías que no estaban suficientemente precisados en la Constitución de 1998.

Sin embargo, estos avances se insertan en una concepción o estructura que debilita la capacidad de empoderamiento real de la sociedad ecuatoriana; el modelo de sociedad presente en la C de Montecristi, permite que los actores sociales tengan mas posibilidades de reclamar derechos y exigir su cumplimiento, pero quien los otorga y los realiza es en lo fundamental el Estado; si antes la sociedad había avanzado en términos de reclamar y exigir mecanismos de gestión compartida con el Estado; ahora la Sociedad reduce su capacidad de intervención a una lógica de vigilancia y exigencia de cumplimiento de esos derechos. Solamente el Estado puede atenderlos mediante su lógica de intervención.    

Esta condición de debilitamiento del empoderamiento de la sociedad y de los mecanismos de autogobierno que permitirían volver viable esta orientación, se expresa, de manera paradójica, en la repriorización de los derechos y en el principio de la igualdad de jerarquía de todos los derechos, como aparece en el numeral 6 del art 11 de la C. La repriorización y homologación de los derechos representa un salto paradigmático extremadamente significativo. La C apunta a permitir el cumplimiento y la exigibilidad de una gama muy extensa de derechos; según lo afirma el constitucionalista Francisco Palacios Romeo, “el nuevo texto constitucional de Ecuador tiene el mas elevado número de derechos y, más concretamente, de derechos sociales de todo el constitucionalismo comparado” (Palacios: 2008:p 42).

Es aquí donde acontece seguramente la transformación constitucional mas sustantiva y tiene que ver con la misma caracterización del Estado; una transformación que se expresa en el cambio de concepto de ‘Estado de derecho’, al de ‘Estado constitucional de derechos’; esta transformación privilegia la figura del Estado como responsable de la realización de derechos; al hacerlo, modifica el sentido que la C tiene frente al proceso político; ésta abandona su función de estructura de protección de la sociedad frente al poder político, y pasa a convertirse en instrumento del poder político para la realización de los derechos.

La orientación al fortalecimiento de la capacidad autoreferente de la sociedad para realizar sus derechos en coparticipación con el Estado, en los procesos de gestión de la política pública, proceso que implicaba ya un desarrollo y evolución respecto del modelo de Estado liberal, es sustituida por la función única y determinante del Estado. La sociedad es reducida a una función de vigilancia y control cuya misma conformación aparece como problemática.

2. Los principios referidos a la división de poderes y al necesario balance entre los mismos que caracterizaron al llamado Estado de derecho son sustituidos por una estructura o diseño institucional dispuesto para garantizar la efectiva realización de los derechos sociales y económicos. Por un lado, la argumentación aparece consistente, a lo que se apunta es como dice el mismo constitucionalista Francisco Palacios Romeo, a “buscar las bases materiales necesarias para que sean hábiles, posibles, los derechos civiles y políticos” (ibid: p.55), una intención que bien puede truncarse en el camino de su consecución. La Constitución ya no está para defender a la sociedad frente a la discrecionalidad o arbitrariedad del poder político, sino que está para garantizar la plena realización de los derechos sociales y económicos, en cuyo objetivo los derechos civiles y políticos, que constituyen una efectiva estructura de emancipación de la sociedad, bien podrían acotarse o escamotearse. Estos derechos pueden someterse o subordinarse al objetivo de la realización de las condiciones materiales que podrían volver a los derechos fundamentales como efectivamente realizables.

Esta orientación, en sociedades con estructuras económicas fuertemente deficitarias como la ecuatoriana, puede comprometer la viabilidad misma del objetivo de la plena exigibilidad y realización de los derechos; los derechos no se cumplen por obediencia a las prescripciones normativas de la C, requieren del funcionamiento efectivo de condiciones económicas que los vuelvan viables; una no resolución de estas condiciones, que permitirían la realización de los derechos, puede debilitar la misma proyección normativa de la Constitución, y por esa vía su necesaria y permanente re-legitimación. Si el objetivo de la norma constitucional es la satisfacción de los derechos; la homologación de los derechos sociales y económicos con los llamados ‘derechos fundamentales’, termina por debilitar la función de emancipación de la sociedad que antes cumplían esos derechos respecto del poder político.

3. El diseño orgánico de la Constitución está pensado para afirmar ese cambio de sentido constitucional. Si en la parte dogmática está diseñado este modelo de sociedad, la parte orgánica aparece congruente con ese modelo; el modelo económico y el modelo político se articulan en función de responder a esta concepción de sociedad.

Estas relaciones pensadas en dirección a cumplir con el mandato del Estado Constitucional de Derechos, presentan serias contradicciones. Por un lado se concentra la capacidad y responsabilidad del Estado en satisfacer un cúmulo creciente de derechos, por otro, se restringe la capacidad competitiva y de generación de crecimiento y riqueza del modelo económico; al rechazar el concepto de crecimiento económico (una categoría que no aparece en ninguna parte del texto constitucional), la C no discute ni la calidad del mismo, ni sus restricciones o potencialidades; en su lugar, al obedecer al Sumak Kausai se postula el de-crecimiento económico como modelo; una postura cargada de utopismo pero que puede o conducir a la sociedad a reeditar formas de sometimiento a estructuras de capitalismo arcaico, o en su defecto, a pasar por encima de cualquier regulación para poder satisfacer la eclosión cuantitativa de derechos que emergen justamente del Sumak Kausai.

El modelo económico no apunta a redefinir el carácter primario dependiente de la economía; formalmente introduce el principio de la defensa de los llamados ‘derechos de la naturaleza’, pero efectivamente la re-centralización del carácter de intervención del Estado y la eclosión de derechos que éste está obligado a satisfacer mediante políticas públicas, lo conducen de manera efectiva a profundizar la lógica extractivista del modelo primario exportador, además con una fuerte orientación de carácter corporativo. La línea ‘redistributiva’ que promueve la Constitución privilegia mecanismos de carácter rentista, lógica que asume estatuto constitucional, al promover como lo dice el art 283, “la redistribución del ingreso por medio de transferencias, tributos y subsidios adecuados”.

4. Para garantizar el efectivo funcionamiento del modelo económico La C refuerza sobremanera las funciones del presidencialismo; en el modelo político se eliminan las funciones autónomas que antes tenía el Banco Central para formular las políticas monetaria, crediticia, cambiaria y financiera, las cuales son ahora de exclusiva facultad de la función ejecutiva (art. 301); la planificación del desarrollo, pieza central en la definición de la política pública e importante avance respecto de la C de 1998, aparece, sin embargo, como prerrogativa y responsabilidad exclusiva del ejecutivo, con ninguna participación de la representación política, y con limitadas funciones de participación de la sociedad en la definición de prioridades y orientaciones de política; la representación política es relevada de cualquier capacidad de incidencia y de toda responsabilidad en la definición de la política pública y la sociedad reduce su participación a una limitada función de observancia o control.

El presidente asume facultades legislativas sin que esta atribución resulte de delegación alguna por parte del poder legislativo. El modelo político asume la definición de orientaciones de política que antes pertenecía a ambas funciones Legislativo y Ejecutivo; éstas están ya definidas por el mandato constitucional; lo que tiene que hacer el ejecutivo es aplicarlas sin interferencia alguna; para ello se establecen poderes extraordinarios de veto, cuya máxima realización puede chocar con el expediente de la ‘muerte cruzada’ que apunta a neutralizar cualquier posibilidad de alteración de la política del ejecutivo; éste a su vez, al hacer uso de la potestad de disolver a la Asamblea, mantiene e incrementa su capacidad legislativa previa aceptación de la Corte Constitucional; tarea legislativa que puede ser altamente definitoria y que si bien está expuesta a su ratificación por la nueva Asamblea Nacional, su cometido se dificulta por la necesidad de lograr mayorías compuestas de difícil consecución.     

La C de Montecristi debilita radicalmente las funciones de la representación política, en su lugar apunta a fortalecer mecanismos de participación directa bajo la figura de mandatos y de la institución de la revocatoria. La C misma aparece como el mandato fundamental estipulado por el poder constituyente; ésta se vuelve en extremo reglamentarista y su no acatamiento es condición de la revocatoria del mandato, de quien no la ejecute, la cual se instrumenta por medio de los órganos de control y de la aplicación de la justicia constitucional.

5. El diseño de la parte orgánica de la Constitución se completa con la instauración de dos niveles institucionales que se sobreponen a las estructuras del sistema político vigente desde 1978. La llamada Función de Transparencia y Control Social, y la Corte Constitucional; la primera de estas instancias coordina a las distintas instituciones de veeduría y control de la gestión pública, mientras la segunda, se constituye como instancia de control de la constitucionalidad de los actos legislativos, de la administración pública y de la administración de la justicia ordinaria. La justicia constitucional está por encima de la justicia llamada general u ordinaria y tiene potestad para vigilar las políticas y decisiones del ejecutivo, así como las tareas de legislación del parlamento. El principio que anima su conformación se refiere a que los derechos deben realizarse en políticas públicas y por tanto deben dotarse de una institucionalidad que los garantice y que permita su exigibilidad y cumplimiento; de esta manera se realiza y cobra estatuto institucional el principio de la primacía de la Constitución.

La Constitución es una carta de derechos. Los órganos de control y la Corte Constitucional están para vigilar que esta carta de derechos se cumpla. Sin embargo, no todos los derechos pueden realizarse mediante prestaciones organizativas, esto es, mediante políticas públicas, ni tampoco pueden sancionarse y regularse mediante leyes. De allí que las tareas tanto de la Función de Transparencia y Control, como de la Corte Constitucional pueden ampliarse desmesuradamente o en su defecto volverse altamente discrecionales. Al no tener clara la jerarquía de los derechos, estas instancias pueden intervenir con una altísima discrecionalidad.

Si el ‘estado de derecho’ se sustentaba sobre una lógica en la cual la máxima  politización se aceptaba como legítima en la representación política, la cual construía consensual y deliberativamente la política pública, ahora toda la carga de politicidad se traslada hacia el poder ejecutivo como única instancia responsable de la ejecución de la política pública y a los órganos de control y la Corte Constitucional, los cuales se vuelven garantes de la aplicación del mandato constitucional. La interpretación del texto constitucional, lo que hemos denominado como hermenéutica constitucional, y que es materia política por excelencia, ahora aparece como tarea de estas instituciones cuya despolitización aparece problemática.

Los candidatos a integrar tanto la Función de transparencia y control como la Corte Constitucional son postulados en distinta medida por las tres funciones del Estado (Ejecutivo, Legislativo y función de Transparencia y Control Social), conjuntamente con representantes de la ciudadanía. De esta forma, el cometido de despolitización en la integración de estas estructuras difícilmente logrará alcanzarse .

6. Tanto la homologación de jerarquía de los derechos, como la relativización del principio de la división y autonomía de los poderes, se complementa en esta transformación desde el ‘Estado de derecho’ al ‘Estado constitucional de derechos’ en la relativización o anulación del principio de sujeción a la ley de todo acto decisional o de carácter legislativo; el carácter garantista de la C sanciona que la aplicación y defensa de los derechos no requiere necesariamente la existencia de leyes o procedimientos que los regulen; o en el mejor de los casos, que estos ya no deben regularse por el principio del sometimiento a la ley de todo acto decisional; ahora el sometimiento es a la Constitución y a su mandato político, el cual está necesariamente sobre la ley. Este aspecto otorga a la función judicial una excesiva carga de politicidad al volver al juez el máximo intérprete del sentido de la Constitución.

Seguramente el más importante representante de este cambio de paradigma en el derecho constitucional, el italiano Luigi Ferrajoli, lo afirma con claridad, “……en el modelo constitucional garantista la validez ya no es un dogma asociado a la mera existencia formal de la ley, sino una cualidad contingente de la misma ligada a la coherencia de sus significados con la Constitución, coherencia más o menos opinable y siempre remitida a la valoración del juez…..corresponde al juez … .elegir los únicos significados válidos, o sea compatibles con las normas constitucionales sustanciales y con los derechos fundamentales establecidos por las mismas.” (Ferrajoli: 2006, p. 26). Una derivación consecuente con la lógica de despolitización que se desprende del mandato constitucional. La política se reduce a la aplicación de las normas ya estipuladas en la Constitución; la tarea de legislación se reduce a la elaboración de leyes que implementan el mandato constitucional, la legislatura es depotenciada y debilitada en su anterior función de construcción y definición de la macropolítica, sus actores deberán reducir su intervención a la exclusiva implementación de una razón política ya predefinida constitucionalmente. En ella, en la Constitución, esta ya predefinida la direccionalidad de todo juego político; en ella está ya predispuesto el sentido de lo que deberá entenderse por sociedad y por vida asociada; cualquier desviación de esa norma fundamental es materia de penalización y su máxima sanción corresponde a la Corte Constitucional. Se ha producido entonces un efecto de despolitización que entrega al poder judicial supuestamente despolitizado, la capacidad de definir la legitimidad de todo acto decisional; a su vez, la sociedad solamente puede concebirse a sí misma como dependiente del ordenamiento constitucional.               

IV. CONCLUSIONES

El Estado Constitucional de Derechos, como hemos podido observar, aparece como una radical innovación en materia constitucional; sin embargo, todo el entramado institucional que lo podría viabilizar se ve seriamente comprometido tanto desde las definiciones que la C realiza en la parte dogmática como en su parte orgánica. La C se vuelve extremadamente normativa y reglamentaria, pero este cometido no es suficiente para implementar el mandato constitucional. La C se vuelve un programa político, por tanto releva la posibilidad de construir política por parte de los actores sociales y políticos; estos están obligados a aplicar sus prescripciones; cualquier lógica procesual y consensual aparece como irrelevante; la política se reduce a la aplicación de sus prescripciones, y su no acatamiento es condición de revocatoria plebiscitaria.

Las relaciones entre el modelo de sociedad y el modelo económico y político no están formuladas en dirección a la plena realización de los derechos que la C pretende garantizar; esto corroe estructuralmente la capacidad normativa de la C y abona en dirección a su deslegitimación. La C que debería pensarse como un gran dispositivo de legitimación del sistema político trabaja aquí para producir condiciones que no lo permitan o que lo dificulten. La Función de la representación en la cual los sistemas políticos modernos depositan las condiciones de construcción consensual de la política ahora aparecen debilitadas y la política se reduce a una función de vigilancia y control que debilita las capacidades de autorreferencia social y de autogobierno; en estas condiciones la política se judicializa; como afirma Ramiro Ávila Santamaría en su texto Ecuador Estado Constitucional de derechos y justicia, “el juez en un estado constitucional, no puede ser solamente ‘boca de la ley’. El juez tiene que aplicar principios que constan en la Constitución y convertirse en ‘cerebro y boca de la Constitución’”. Si bien lo debe hacer dentro de los parámetros estipulados por la C, la natural apertura de sentidos que traen consigo los derechos, amplifica sus posibilidades hermenéuticas al punto de depositar en estas instancias la máxima politicidad que la sociedad requeriría procesarlas y elaborarlas.

La lógica del desarrollo constitucional al no establecer una adecuada y coherente construcción semántica deja abierta las posibilidades de una hermenéutica constitucional que solamente puede cerrarse en su concreción pragmática, por las exigencias del poder político. El principio de la sujeción a la ley de todo acto decisional cede espacio a las lógicas políticas de acumulación de poder.            

El modelo de democracia es fuertemente decisionista y judicialista, y no se sustenta sobre condiciones efectivas, ni económicas ni políticas que garanticen su viabilidad efectiva.

Una C altamente garantista como la diseñada en Montecristi, podría tener efectivas condiciones de realización si el modelo político no concentrara la politicidad en el Ejecutivo y en las instancias de control político y constitucional; si apuntara realmente a fortalecer la representación otorgándole a esta mayores responsabilidades, y garantizara condiciones de efectiva autonomía y balance entre los poderes del estado; en otros términos, si creara las condiciones para una mayor confianza de la sociedad en sus procesos de autogobierno, si repolitizara efectivamente a la representación política, una demanda constitucional que la C de Montecristi no lo garantiza y que queda como tarea pendiente para el desarrollo constitucional futuro del país.

1.- Académico, profesor de la Universidad Central del Ecuador, ha publicado importantes artículos en revistas especializadas, es autor de dos libros que abordan la problemática política y constitucional en el Ecuador, La Democracia bloqueada, Quito, Letras 1997, y El Desafío Constitucional, Quito, Abya-Yala, 2006.

2.-La Corte Constitucional aparentemente es despolitizada porque es elegida para 9 años, y no hay posibilidad de reelección inmediata, así como sus miembros no pueden ser destituidos por la Asamblea. Sin embargo, sus miembros son designados mediante ternas presentadas por organismos políticos (ejecutivo, legislativo y control y transparencia), lo cual los politiza, a pesar de las facultades de impugnación y veeduría ciudadana del proceso. Además, el origen de la institución matriz u originaria es político. En el Régimen de Transición (Art. 25) que acompaña al cuerpo constitucional, se determina que la primera conformación de la Corte Constitucional se realizará una vez integrada la Función de Transparencia y Control Social. Ésta, junto con la Función Legislativa (la Comisión de legislación y fiscalización integrada por los asambleístas autoprorrogados) y con el Ejecutivo (el Presidente Correa) conformarán la comisión calificadora que designará a los 9 miembros de la Corte Constitucional. Evidentemente, esto define el origen de esta Corte como subordinado a los intereses del régimen.

Bibliografía

• Ávila Santamaría, Ramiro
  2008 “Ecuador Estado Constitucional de derechos y justicia”, en Constitución del 2008 en el contexto andino, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito.
• Bockenforde, Ernest Wolfgang
  1999 Estudios sobre el Estado de derecho y la democracia, Trotta, Madrid.
• Echeverría, Julio
  2006 El Desafío Constitucional Abya Yala, Quito.
   
• Ferrajoli,  Luigi
  2006 Derechos y garantías: la ley del más débil, Trotta, Madrid
• Palacios Romeo, Francisco
  2008 “Constitucionalización de un sistema integral de derechos sociales. De la Daseinsvorsorge al Sumak Kausai”, en Desafíos Constitucionales, La Constitución ecuatoriana de 2008 en perspectiva, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Quito.
• Pérez Luño, Enrique
  1999 Derechos Humanos, Estado de derecho y Constitución, Tecnos, Madrid.